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La gestion intégrée de l’eau par bassin versant – GIEBV

Contexte et historique

Plusieurs constats sur l’état des ressources en eau au Québec et leur mode de gestion ont mené, vers la fin des années 1990, à l’idée qu’une réforme était nécessaire, et ce même si des investissements majeurs avaient été réalisés en assainissement municipal dans les années 1980. Les pratiques de gestion sectorielles alors appliquées avaient atteint leurs limites, de nombreux problèmes demeuraient non résolus, et il fallait, comme dans bien d’autres endroits dans le monde, changer nos pratiques en gestion de l’eau.

Les principaux constats en terme de lacunes de gestion alors identifiées étaient les suivants :

  • La gestion sectorielle de l’eau s’est avérée inefficace pour préserver la qualité et la quantité des ressources en eau puisque plusieurs cours d’eau connaissent maintenant d’importants problèmes de pollution ou de conflits d’usage;
  • Les limites administratives ne constituent pas le territoire approprié pour gérer l’eau puisqu’elles ne tiennent pas compte de l’ensemble du territoire naturel d’écoulement des eaux;
  • La prise de décision sans concertation entre les acteurs peut entraîner des conflits quant aux objectifs à atteindre et aux actions à privilégier;
  • Les intervenants agissent dans leur champ de compétences, sans tenir compte des besoins et des impacts des autres acteurs de l’eau;
  • Le mode actuel de gestion de l’eau entraîne un gaspillage d’argent puisque des efforts mis en aval peuvent être inhibés par des gestes posés en amont;
  • Les problématiques en matière d’eau (pollution diffuse, gestion des débits, accès à l’eau, etc.) nécessitent une vision d’ensemble.

Bien que certaines avancées aient eu lieu au cours des dernières décennies, les principales problématiques concernant les ressources en eaux sont toujours présentes aujourd’hui. Il s’agit des suivantes :

  • La contamination de l’eau par divers polluants provenant de sources ponctuelles et diffuses;
  • La dégradation et la disparition des écosystèmes aquatiques;
  • L’érosion des berges;
  • L’eutrophisation des plans d’eau;
  • La dégradation et la disparition des milieux humides;
  • Les inondations en zones habitées;
  • La limitation de l’accès public aux plans d’eau;
  • Des problèmes d’approvisionnement en eau potable en quantité suffisante.

De nombreuses conséquences découlent de ces problématiques, notamment des risques pour la santé humaine (contamination bactériologique), des coûts élevés de traitement de l’eau, la perte de services rendus par les écosystèmes (filtration de l’eau, éponge lors de crues, etc.), la perte d’usages (baignade, pêche, etc.), des dommages matériels, des problèmes de sécurité (inondations), et plusieurs autres.

Afin de pallier ces pratiques sectorielles et leurs conséquences sur nos vies, et puisqu’elles semblaient avoir atteint leurs limites, plusieurs recommandations ont été émises lors de la Commission d’études des problèmes juridiques de l’eau, mise sur pied en 1968, et de la Commission sur la gestion de l’eau du Bureau d’Audience publique sur l’Environnement en 1998. Pour faire suite à celles-ci, des politiques et des lois ont vu le jour et des actions ont été entreprises afin de réformer les pratiques de gestion et de gouvernance de l’eau au Québec. Les encadrés ci-dessous présentent un résumé de la chronologie des évènements.

Historique de la gestion intégrée de l’eau par bassin versant au Québec : chronologie des évènements

1972 - Dépôt du rapport de la Commission d’études des problèmes juridiques sur l’eau (Commission Legendre)

Principale recommandation : Une réforme du droit de l’eau, entraînant un changement de paradigme important, est proposée. L’eau se trouverait dissociée de la propriété foncière grâce à son nouveau statut de chose publique, ce qui aurait, par le fait même, pour effet d’en confier la gestion et son contrôle à l’État.

1979 - Premiers balbutiements
  • Les pionniers de la GIEBV au Québec sont les organismes de rivière, tels que la Corporation de restauration de la Jacques-Cartier (CRJC), créée en 1979, et la Corporation de l’aménagement de la rivière Assomption (CARA), qui a vu le jour en 1983. Ces organismes, pour ne nommer que ceux-là, furent constitués afin d’assurer la restauration, la conservation et la mise en valeur d’une rivière sans tenir compte des frontières municipales. Ils sont les ancêtres des organismes de bassins versants actuels.
  • En 1992, l’Association québécoise des techniques de l’eau (AQTE) fut mandatée afin de se pencher sur l’implantation de la GIEBV au Québec et désigna le bassin versant de la rivière Chaudière comme territoire propice à un projet-pilote. Le Comité de bassin de la rivière Chaudière (COBARIC) fut créé en 1994 et déposa deux années plus tard un rapport au ministre de l’Environnement et de la Faune avec des recommandations sur le type d’organisation et le fonctionnement à privilégier pour assurer la gestion intégrée de l’eau.
  • Suite à l’analyse de ces recommandations par le gouvernement du Québec, c’est en 1997 que le COBARIC devient officiellement le premier OBV de la province.
2000 - Dépôt du rapport de la Commission sur la gestion de l’eau du Bureau d’Audience publique sur l’Environnement (rapport Beauchamps)

Principales recommandations :

  • adopter une politique de l’eau;
  • adopter une loi-cadre sur l’eau et les milieux aquatiques qui précise le statut juridique de l’eau souterraine;
  • instaurer un système de redevances sur les prélèvements d’eau et les rejets.
2002 - Adoption de la Politique nationale de l’eau (PNE)

Trois enjeux :

  • reconnaître l’eau comme patrimoine collectif des Québécois;
  • assurer la protection de la santé publique et des écosystèmes aquatiques;
  • gérer l’eau de façon intégrée dans une perspective de développement durable.

Orientation #1: réformer la gouvernance de l’eau (incluant la mise en place de la gestion par bassin versant)

Dans cette optique, le gouvernement s’engage à mettre en place la gestion intégrée de l’eau au Québec en soutenant financièrement et techniquement la création d’organismes qui oeuvrent à l’échelle du bassin versant.

2007 - Plan d'intervention sur les algues bleu vert 2007-2017
  • Le 25 septembre 2007, le gouvernement du Québec a présenté le Plan d’intervention sur les algues bleu-vert 2007-2017, qui propose 35 mesures pour contrer la prolifération des cyanobactéries.
  • Les trois thématiques dominantes sont l’amélioration des connaissances pour mieux agir, la prévention contre les apports de phosphore aux plans d’eau et la sensibilisation, la prévention et la protection de la santé publique.
  • Dans le cadre de ce plan, le ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs a procédé à un redécoupage du territoire québécois en 40 organismes de bassins versants (OBV). Ce redécoupage a permis le déploiement de la GIEBV sur l’ensemble du Québec méridional, en plus de permettre au ROBVQ et aux OBV de tenir un rôle majeur dans la lutte aux algues bleu-vert.
2009 - Adoption de la Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à en renforcer la protection

Dans son chapitre sur la gouvernance, la Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant leur protection, vient préciser la mission des organismes de bassins versants (article 14), soit celle :

«d’élaborer et de mettre à jour un plan directeur de l’eau, d’en promouvoir et suivre la mise en oeuvre en s’assurant d’une représentation équilibrée des utilisateurs et des divers milieux intéressés, dont le milieu gouvernemental, autochtone, municipal, économique, environnemental, agricole et communautaire, dans la composition de cet organisme».

2018 - Augmentation notable du financement des OBV du Québec

Dans le budget provincial de 2018-2019, les OBV du Québec se voient octroyer 10 millions de dollars par année pour un total de 30 millions sur trois ans, soit près du double de ce qu’ils recevaient auparavant. Il s’agit de la première augmentation du soutien financier depuis le déploiement de la gestion intégrée de l’eau par bassin versant sur l’ensemble du Québec méridional en 2009.

Le bassin versant

Un bassin versant est l’ensemble d’un territoire drainé par un cours d’eau. Il est constitué des limites naturelles d’écoulement des eaux de surface. Ce sont les crêtes des montagnes et les dénivellations du terrain qui déterminent le sens d’écoulement des eaux, et ce faisant, les limites d’un bassin versant. On appelle généralement ces crêtes de montagne et dénivellations la ligne de partage des eaux. L’ensemble des eaux qui s’écoulent dans un même bassin versant finit par rejoindre le même point de sortie nommé «exutoire». Cet exutoire peut être un lac, une rivière, un fleuve, voire un océan, selon l’échelle de bassin versant considéré.

Figure 1. Représentation d’un bassin versant

Illustration d'un bassin versant

La gestion intégrée

La gestion intégrée est une approche qui cherche à inclure les intérêts, les ressources et les contraintes de l’ensemble des acteurs qui interviennent dans un même domaine plutôt que de considérer exclusivement les préoccupations et les responsabilités propres à chacun.

La gestion intégrée de l’eau est donc un mode de gestion qui tient compte de l’ensemble des usages qui ont un impact sur la ressource eau. Cette approche permet d’avoir une vision globale et de connaître les effets cumulatifs des activités sur la ressource eau et sur les autres usages de l’eau. Lorsque l’on considère les utilisations et les activités qui touchent l’eau de façon isolée, ces usages peuvent sembler avoir un effet négligeable sur la ressource, mais lorsqu’on les considère globalement, l’impact peut être majeur.

La gestion intégrée de l’eau par bassin versant

La gestion intégrée de l’eau par bassin versant est un mode de gestion qui tient compte de l’ensemble des activités qui ont un impact sur la ressource eau à l’intérieur du territoire naturel d’écoulement des eaux, le bassin versant. Ce mode de gestion permet également de considérer la capacité du bassin versant à supporter les usages de l’eau et d’obtenir une vision globale de ces usages afin de les préserver pour les générations futures. La mise en place de ce mode de gestion vise donc à :

  • Rassembler les différents usagers de l’eau (citoyens, municipalités, agriculteurs, industries, etc.) qui oeuvrent dans un même bassin versant afin qu’ils se concertent sur les usages à privilégier et les actions à entreprendre.
  • Permettre une utilisation judicieuse des fonds publics et privés en favorisant une coordination plus efficace des actions entreprises par les divers intervenants.
  • Permettre de concilier des usages parfois conflictuels entre la préservation des écosystèmes et les activités de développement économique.
  • Favoriser la mise en valeur de l’eau sur les plans environnemental, social et économique.
  • Permettre d’adopter une vision commune pour les années futures.
  • Favoriser la participation du public dans le processus de prise de décision.
  • Faire appel au leadership des acteurs locaux.

L’organisme de bassin versant

En 2002, il y avait 33 organismes de bassins versants sous la forme juridique d’organismes à but non lucratif (OBNL), couvrant 25% du territoire québécois. Certains existaient déjà avant la mise en place de la politique alors que d’autres ont été créés au moment de son adoption. Il s’agissait alors des bassins versants des 33 rivières jugées prioritaires (figure 2). Suite à l’adoption de la Loi sur l’eau de 2009, l’ensemble du Québec méridional fut divisé en 40 zones de gestion intégrée de l’eau (figure 3), pour autant d’organismes de bassins versants reconnus (OBV). Ces zones de gestion intégrée pouvaient alors inclure plus d’un bassin versant.

Les points suivants décrivent brièvement ce qu’est un OBV et quel est son rôle.

  • L’OBV est une table de concertation où siègent tous les types d’usagers de l’eau d’une même zone de gestion intégrée de l’eau. Ceux-ci sont regroupés sous les secteurs municipal, économique, communautaire, autochtone et gouvernemental.
  • L’OBV a pour mission d’élaborer et de mettre à jour un plan directeur de l’eau, d’en promouvoir et suivre la mise en oeuvre en s’assurant d’une représentation équilibrée des utilisateurs et des divers milieux intéressés (Loi sur l’eau de 2009).

Figure 2. Les 33 bassins versants prioritaires lors de l’adoption de la Politique nationale de l’eau en 2002
(cliquer pour agrandir)

Carte des bassins versants prioritaires

Figure 3. Les 40 zones de gestion intégrée de l’eau suite à l’adoption de la Loi sur le caractère collectif des ressources en eau et visant à en renforcer la protection en 2009
(cliquer pour agrandir)

Carte des OBV 2020

Le plan directeur de l’eau

Dans le cadre de la mise en place de la gestion intégrée de l’eau par bassin versant au Québec, le plan directeur de l’eau permet de structurer le processus et d’aider la prise de décision. Ce processus de planification, réalisé en concertation avec les acteurs de l’eau d’un bassin versant, se veut adaptatif, itératif et prospectif.

En effet, la gestion des ressources en eau nécessite une approche adaptative en raison de la constante évolution de l’état des ressources et des usages qui en sont faits à l’intérieur d’un bassin versant. Une gestion adaptative permet également de s’ajuster à mesure que l’on progresse dans le processus de planification afin de s’assurer que celui-ci nous permet d’obtenir les résultats escomptés.

Le processus est répété continuellement afin de mettre à jour l’information et d’ajuster nos pratiques en fonction des connaissances acquises.

Enfin, dans une optique de développement durable et afin d’assurer la pérennité des ressources en eau et des usages qu’on en fait, les acteurs de l’eau sont appelés à se projeter dans l’avenir afin de prévoir dès aujourd’hui l’état souhaité des ressources de demain, et donc, les actions à mettre en oeuvre pour y parvenir.

Les principaux éléments inclus au PDE sont les suivants :

  • Un portrait de l’état actuel de la ressource eau dans la zone de gestion en fonction des connaissances du moment;
  • Un diagnostic qui permet de déterminer les problématiques prioritaires et, ce faisant, les enjeux majeurs de la zone;
  • Des orientations découlant des problématiques priorisées afin de guider le choix des objectifs à fixer et des actions à entreprendre;
  • Un plan d’action qui indique les objectifsà atteindre et les actions à mettre en oeuvre par tous les acteurs du territoire pour enrayer les problématiques ciblées et leurs conséquences.

Le plan directeur de l’eau est mis à jour en continu.

Les acteurs de l’eau

Qui sont les acteurs de l’eau?

Les acteurs de l’eau désignent l’ensemble de la population qui est en contact avec la ressource dans le cadre de son travail et/ou de ses loisirs. Les acteurs de l’eau se retrouvent donc dans différents milieux:

  • Économique (agriculteurs, commerçants,forestiers, industriels, etc.)
  • Municipal (municipalités, MRC, communautés métropolitaines, etc.)
  • Communautaire (groupes environnementaux, associations de riverains, regroupements de citoyens, etc.)
  • Autochtone

Acteurs de l'eau - Table de concertation

Un processus concerté

Le processus du PDE est réalisé en concertation avec les acteurs du milieu par le biais de divers mécanismes participatifs (comité technique, table de concertation, consultation publique, etc.) mis en place par l’OBV. Le mécanisme principal est la table de concertation. Celle-ci doit être constituée, tout comme pour le CA de l’OBV s’il diffère de la table de concertation, en respectant la représentativité de la nature des activités dans la zone de gestion, c’est-à-dire entre les secteurs municipal, économique, communautaire et environnemental, puis autochtone. On qualifie ce mode de gouvernance de gouvernance participative.

Les acteurs interpellés prennent des engagements sur une base volontaire afin de réaliser le plan d’action. L’OBV, à titre de table de concertation, coordonne les différentes activités nécessaires à l’élaboration du PDE, à sa mise en oeuvre et à son suivi. L’OBV veille à ce que la logique de bassin versant soit respectée pour éviter les conflits d’usages et assurer la pérennité de la ressource.